Метрология. Теория

8 Об обеспечении единства измерений с позиции теории управления

В.А.Брюханов

Проблема законодательного регулирования деятельности в области прикладной метрологии рассматривается с позиций общих положений теории управления. Дан анализ степени соответствия структуры и ряда основополагающих формулировок Закона РФ "Об обеспечении единства измерений" классическим схемам и терминологии, используемым при рассмотрении процессов управления.

Начнем с утверждения, с которым трудно не согласиться: все законы изначально носят управленческий характер. В Большом энциклопедическом словаре [1] приводится следующее определение: управление - элемент, функция организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических), обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию их программ и целей. Если говорить о метрологических законах, то они должны поддерживать определенные режимы метрологической деятельности, реализацию (достижение) определенных метрологических целей.

Попробуем разобраться в том, насколько формулировки Закона РФ "Об обеспечении единства измерений" [2] адекватны управленческим моделям, насколько они соответствуют формулировкам, используемым обычно при описании процессов управления. Обобщенная модель управления схематически представлена на рис.1. Говоря об управлении в метрологической сфере, мы можем (в отличие от многих других сфер деятельности) априорно и очень четко сформулировать все основные "компоненты" управления, показанные на рис.1. Субъектом метрологического управления выступает, естественно, государство в лице соответствующего уполномоченного органа - Госстандарта России. Государство формулирует цели управления и устанавливает процедуры управления (функции управления).

Цель метрологического управления заключается, как это следует из преамбулы к Закону [2], в защите прав и законных интересов граждан, установленного правопорядка и экономики Российской Федерации от отрицательных последствий недостоверных результатов измерений. Пока воздержимся от суждений о том, насколько удачно сформулирована цель, и фиксируем сам факт: цель метрологического управления налицо.

Для достижения этой цели в практической метрологической деятельности должен реализовываться (причем на различных иерархических уровнях) значительный ряд управленческих процедур (функций управления). Мы не беремся перечислять в рамках данной статьи все функции метрологического управления, но отметим, что к их числу должны относиться, в частности, следующие функции метрологического управления:

- разработка нормативных документов, устанавливающих метрологические требования и правила;

- лицензирование деятельности юридических и физических лиц по изготовлению и ремонту средств измерений;

- испытания средств измерений с целью утверждения типа;

- поверка средств измерений;

- аттестация методик выполнения измерений (МВИ);

- аттестация испытательного оборудования;

- аккредитация метрологических служб юридических лиц на право поверки средств измерений;

- аккредитация метрологических служб на право аттестации методик выполнения измерений;

- аттестация поверителей средств измерений;

- аккредитация испытательных (аналитических) лабораторий;

- аттестация экспертов, осуществляющих аттестацию МВИ;

- аккредитация государственных центров испытаний средств измерений и т.д. и т.п.

Мы сознательно оставляем открытым перечень функций метрологического управления, но при этом подчеркиваем важнейшее (в рамках теории управления) обстоятельство: этот перечень должен в любом случае завершаться контрольной функцией, выполняющей роль обратной связи в "контуре" управления.

Реализация контрольной функции позволяет "отслеживать" полноту реализации всех остальных функций управления, т.е. получать информацию о качестве управления, о степени достижения сформулированных целей управления.

В сфере метрологического управления контрольную функцию логично называть государственным метрологическим надзором за соблюдением метрологических правил и норм (без всякого разделения на различные виды надзора). Сколь бы важной ни была эта контрольная функция метрологического управления, она является всего лишь одной из функций управления, реализация которой способствует реализации других функций управления, перечисленных, в частности, выше. И, как говорится, не более того.

Принимая во внимание изложенные выше соображения, метрологическое управление можно укрупнено представить следующим образом.

В документе самого высокого (государственного!) ранга устанавливаются цели и функции метрологического управления, определяется порядок их реализации на практике (образно говоря, определяются правила "игры"). При необходимости отдельные положения детализируются в нормативных подзаконных документах. Законопослушные граждане (прежде всего - профессиональные метрологи), руководствуясь положениями документов, добросовестно реализуют в своей повседневной жизни все функции метрологического управления. Специально назначенные инспекторы следят за тем, чтобы всеми организациями, предприятиями и физическими лицами соблюдались установленные в документах правила "игры".

К сожалению, эта простая управленческая логика не нашла достаточно полного и последовательно отражения в Закона [2]. Всего лишь дважды в Законе "промелькнул" прекрасный управленческий термин "регулирование" - в преамбуле к Закону и в его второй статье. И все.

При этом в Законе [2] имеется статья 4, полностью посвященная государственному управлению обеспечением единства измерений. В первом пункте статьи установлено, что государственное управление деятельностью по обеспечению единства измерений в Российской Федерации осуществляет Комитет Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации - Госстандарт России (отметим, что в наши дни в наименовании Комитета уже не упоминается сертификация).

Подчеркнем очень "симптоматический" факт:

во втором пункте этой статьи перечислен ряд важнейших функций метрологического управления, реализация которых возложена на Госстандарт России (другими словами, находится в компетенции Госстандарта России):

- межрегиональная и межотраслевая координация деятельности по обеспечению единства измерений в Российской Федерации;

- представление Правительству .Российской Федерации предложений по единицам величин, допускаемым к применению;

- установление правил создания, утверждения, хранения и применения эталонов единиц величин;

- определение общих метрологических требований к средствам, методам и результатам измерений;

- осуществление государственного метрологического контроля и надзора;

- осуществление контроля за соблюдением условий международных договоров Российской Федерации о признании результатов испытаний и поверки средств измерений;

- руководство деятельностью Государственной метрологической службы и иных государственных служб обеспечения единства измерений;

- участие в деятельности международных организаций по вопросам обеспечения единства измерений.

Аналогичным образом в Законе можно было бы изложить функции управления деятельностью по обеспечению единства измерений, которые должны были бы реализовываться Государственными научными метрологическими центрами или, к примеру, органами Государственной метрологической службы. Если бы в Законе [2] последовательно был бы реализован "управленческий" подход, который мы безусловно ощущаем в формулировках статьи 4, Закон мог бы получиться значительно более логичным, четким и прозрачным.

Многие из тех важных функций метрологического управления, о которых говорилось в начале статьи и которые несомненно являются функциями именно государственного управления, вообще "не подразумеваются" под формулировками статьи 4. Разработчики Закона [2] на этапе его подготовки посчитали возможным, не вдаваясь в детализацию, "накрыть" ряд функций метрологического управления одной обобщенной функцией управления - так называемым государственным метрологическим контролем. В соответствии со статьей 12 Закона [2] государственный метрологический контроль (кстати говоря, термин "контроль" выбран, на наш взгляд, чрезвычайно неудачно, но об этом чуть ниже) включает в себя только три функции управления:

- утверждение типа средств измерений;

- поверка средств измерений, в том числе эталонов;

- лицензирование деятельности юридических и физических лиц по изготовлению, ремонту, продаже и прокату средств измерений (мы приводим первоначальную формулировку, относящуюся к лицензированию).

Все эти функции безусловно относятся к числу важных, но, спрашивается, чем они лучше и важнее, чем такие функции, как, например:

- аттестация методик выполнения измерений;

- аттестация испытательного оборудования;

- аккредитация государственных центров испытаний средств измерений;

- аттестация поверителей и т.д.?

Серьезной ошибкой разработчиков Закона явилось введение и самого понятия "государственный метрологический контроль". Этот "пассаж" не только не проясняет управленческую "природу" Закона, но затрудняет понимание целей и механизма реализации функций метрологического управления.
Во-первых, контроль есть контроль, и когда речь идет об управленческих процедурах, контроль следует понимать как обратную связь в системе управления (обратную связь в управленческом контуре, как это показано на рис.1, или, если угодно, в системе регулирования). Обратная связь, как это подчеркивалось выше, является всего лишь одной из ряда других многочисленных функций управления. Как можно отождествлять, к примеру, лицензирование деятельности юридических и физических лиц по изготовлению и ремонту средств измерений с контролем? Разве выдачу лицензии или, к примеру, испытания средств измерений с целью утверждения типа можно называть контролем, если мы хоть капельку щадим наш родной русский язык?

Нет сомнений в том, что разработчики Закона [2] продемонстрировали удивительную, говоря образно, лексическую глухоту и не почувствовали, насколько близкими в русском языке оказываются термины "контроль" и "надзор".

Посмотрим, как определяются два эти термина в различных словарях.

В "Толковом словаре русского языка" [3] мы читаем: "Контроль - проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора". Из этого определения непосредственно следует, во-первых, что под контролем в обиходной жизни многие понимают именно процедуру проверки чего-либо (с ответом вида "годится" или "не годится", "соответствует" или "не соответствует", "хорошо" или "плохо" и т.д.) и, во-вторых, лексическая грань между понятиями "контроль" и "надзор" оказывается весьма и весьма зыбкой. В этом же словаре мы находим еще одно (очень полезное в контексте наших рассуждений) определение: " Надзор - наблюдение с целью присмотра, проверки".

Аналогичную близость в определениях терминов "контроль" и "надзор" можно без труда обнаружить и в других словарях.

Таким образом, на слух, не очень изощренный в тонкостях законодательной метрологии, контроль и надзор - практически одно и то же. Вместе с тем в нашем метрологическом Законе [2] в понятия "государственный метрологический контроль" и "государственный метрологический надзор" вложен существенно различный смысл, и это обстоятельство никак не назовешь удачей разработчиков Закона. Будем называть вещи своими именами: фактически одно из главнейших концептуальных положений Закона [2] "замешано" на терминологической несуразности.

Подведем небольшое резюме. Итак, с нашей точки зрения:

- при разработке Закона [2] авторам не удалось придать ему четкую управленческую форму;

- в Законе не отражен ряд важных, основополагающих функций метрологического управления;

- введение понятия "государственный метрологический контроль" носит искусственный характер (за этим понятием фактически скрывается целый набор функций метрологического управления организационно-технического, но отнюдь не контрольного характера);

- в Законе установлены (без всякой оглядки на элементарные понятия теории управления) несколько видов государственного метрологического надзора (ГМН), включая такой "странный" вид ГМН, как надзор за аттестованными МВИ.

К вопросу о ГМН требуются более детальные комментарии.

В Законе следовало бы установить один вид ГМН - государственный метрологический надзор за соблюдением метрологических правил и норм. И, как говорится, баста. Сами же правила и нормы должны быть установлены в соответствующих нормативных документах или, если вспомнить факт введения в действие Закона РФ "О техническом регулировании", прежде всего в соответствующих технических регламентах.

Сегодня никто из метрологов не ответит с уверенностью, о надзоре за какими метрологическими правилами и нормами идет речь в самом конце первого абзаца пункта 3 статьи 12 Закона (после слов "эталонами единиц величин"). Если имеются в виду, к примеру, правила ПР 50.2.006 [4] и ПР 50.2.009 [5], то проверка соблюдения их положений уже предусмотрена начальной частью первого абзаца пункта 3 статьи 12. Если имеются в виду, например, нормы, изложенные в ГОСТ 8.563 "ГСИ. Методики выполнения измерений", то опять-таки проверка соблюдения этих норм предусмотрена при проведении государственного метрологического надзора за "аттестованными методиками выполнения измерений" (?).

С позиций теории управления особое значение имеет четкая формулировка целей управления, которая является необходимым условием четкости формулировок функций (процедур) управления. Как уже указывалось выше, цель метрологического управления заключается (см. преамбулу к Закону [2] ) в защите прав и законных интересов граждан, установленного правопорядка и экономики Российской Федерации от отрицательных последствий недостоверных результатов измерений.

Именно здесь, в преамбуле к Закону, единственный раз упоминается важнейшее метрологическое понятие - понятие достоверности результатов измерений. В высшей степени парадоксально, но это факт: сегодня никто из общепризнанных корифеев законодательной метрологии не даст вам уверенного ответа на вопрос, что же следует понимать под достоверностью результатов измерений, какие результаты измерений можно называть достоверными. И это при том, что для законодательной метрологии и метрологической практики понятие достоверности результатов измерений должно быть не менее важным, чем понятие "единство измерений".

Обратим внимание еще на одну нечеткость в формулировании целей Закона [2], ускользающую от внимания широкой метрологической "общественности". Права и законные интересы граждан, установленный правопорядок и экономику Российской Федерации надо защищать, строго говоря, не от отрицательных последствий недостоверных результатов измерений (эти последствия просто-напросто не должны иметь место), а от практического использования недостоверных результатов измерений, поскольку такие результаты могут вызывать отрицательные последствия, т.е. наносить ущерб гражданам, существующему правопорядку и экономике Российской Федерации.

Поясним высказанное выше соображение шутливым примером. Зонтик защищает нас, как известно, не от отрицательных последствий дождя, а от самого дождя. Отрицательные последствия дождя имеют место именно тогда, когда у нас в руках не оказывается в нужную минуту зонта. Отталкиваясь от этого примера, мы можем утверждать: цель метрологического управления заключается в недопущении использования недостоверных результатов измерений и, тем самым, в предупреждении возможности возникновения отрицательных последствий, вызываемых такими результатами измерений (у читателей не должно сложиться впечатление, что они стали свидетелями схоластической словесной эквилибристики).
Во всех жизненных ситуациях мы должны оставаться реалистами.

Разумеется, новая редакция Закона [2] не будет радикально отличаться от первоначальной. Автор этих строк прекрасно отдает себе отчет в том, что одно дело написать критическую статью, а другое -коренным образом переработать Закон Российской Федерации "Об обеспечении единства измерений". Тем не менее все мы должны учиться осознанному, критическому восприятию тех норм, которые "прописываются" в законах. Может быть, это послужит в конечном счете совершенствованию законотворчества.